一、基本案情：

　　原告李XX、郑XX等22人

　　被告陕西省彬县XX镇XX村委会

　　原告诉称：其系被告村村民，2008年9月某化工基地征用该村集体土地，共给付征地补偿款5479240元。2009年5月，被告决定征地款分配方案，以1996年在册人口的承包地为准，有承包地的人口分配征地款的60%，剩余40%征地款由现有全部人口分配。承包地被征用后收益应归全体村民所有，而1996年调整承包地后一直在未变动，新生人口及嫁娶新添人口没有承包地，丧失了平均分配补偿款的资格，而1996年之后死亡的人口却享有按承包地分配补偿款的资格，享有社会保障的人也分得征地款。故原告认为该分配方案违法，要求法院予以撤销，请求按所有具有村集体成员的资格平均分配土地补偿款。

　　被告辩称：该分配方案是由被告多次研究无果后，经被告所属镇政府领导参与，被告召集每户村民代表，依据村民会议表决意见而形成的，其程序合法，征地分配方案正确，不同意撤销。

　　经审理查明，2008年陕西省文家坡煤矿化工基地征用该村承包地，同年9月20日该化工基地与被告达成征地补偿安置方案，即每亩地补偿征用款52000元。该化工基地共征用被告村承包地105.37亩。之后被告多次召开村民会议研究收益分配方案。2009年5月30日晚，被告召开村民会议，被告所属的镇政府领导也参加，共同研究收益分配方案。被告村共有77户约310口人，其中18周岁以上村民约为200人，参加会议的62户，每户一名代表参与，被告决定按1996年原调整承包地人口分配征地补偿款的60%，现有全部人口分配征地补偿款的40%，经过村民表决，37户同意分配方案，占参会村民人数59.67%;18户同意按现有人口分配，占参会村民人数的29%；7户弃权。2009年7月15日被告按1996年调整承包地人口发放了征地补偿款，人均11440元，剩余补偿款按现有人口分配，尚未发放。另查明，被告承包地在1996年调整后，一直再未变动。1996年划拨了承包地的村民中，现已死亡22人，出嫁16人，迁出户口9人，退休职工2人。原告以被告决定征地补偿款分配方案违法，侵害了其合法权益，要求撤销被告决定征地收益分配方案。

二、审判

　　彬县人民法院审理认为，被告对征地补偿款的分配方案是由该村三分之二以上户的代表参加，所作出的分配方案经过村民会议到会人员过半数通过，符合《村委会组织法》规定的民主议定程序，被告的行为并无违法之处，原告的诉讼请求依法不予支持。故应根据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百六十四条之规定，判决驳回原告诉讼请求，案件受理费100元，由原告承担。

三、评析

　　在审理此案过程中，对案件的处理合议庭有两种意见。

　　第一种意见认为：依照《中华人民共和国物权法》（以下简称《物权法》）第六十三条第二款规定，集体经济组织、村民委员会或者其负责人作出的决定侵害集体成员合法权益的，受侵害的集体成员可以请求人民法院予以撤销。《物权法》的规定给了原告行使撤销权的资格，而《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称村委会组织法）第一条规定农村村民实行自治，由村民群众依法办理自己的事情，说明村民享有高度自治权，司法不介入其自治的事务，且《村委会组织法》相对于《物权法》而言，其属于特殊法，优于普通法《物权法》。因此，本案不属法院受案范围，根据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百零八条之规定应裁定驳回起诉，案件受理费100元退回原告。

　　第二种意见认为：被告对征地补偿款的分配方案是由该村三分之二以上户的代表参加，所作出的分配方案经过村民会议到会人员过半数通过，符合《村委会组织法》规定的民主议定程序，被告的行为并无违法之处，原告的诉讼请求依法不予支持。故应根据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百六十四条之规定，判决驳回原告诉讼请求，案件受理费100元，由原告承担。

　 笔者同意第二种意见，村民委员会作为我国政体下特殊的组织形式依法享有广泛的自治权利。由于其独立于我国的行政层级系统及其性质的特殊性，因而在社会主义市场经济体制下日趋繁杂的法律关系中存在诸多不确定因素，这主要体现在村民委员会的具体行为性质的界定以及其行为所引起的后果的责任承担上。具体而言，即是村民委员会的诉讼主体地位的确定问题。

　　（一）本案中村委会作为被告是否适格？笔者通过两个问题予以说明。1，该分配方案是由谁决定的？在本案中通过分析原告的诉称、被告的辩称和合议庭查明事实，该土地补偿款分配方案是由村委会依据村民会议的讨论结果而决定的，最终决定权是由村委会行使的，其村委会也是补偿款分配的执行组织，村民会议只是村委会作出决定所履行的民主议定程序，其决定内容也是依据村民会议讨论结果中的多数人意见作出的，未违背村民意志，体现出村民的自治权。2，村委会是否有权决定土地补偿款分配方案？《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条第二款规定：土地补偿款归农村集体经济组织所有。既然是由村集体经济组织所有，其管理、使用、分配也应由其决定。那么何为集体经济组织？至今法律上没有一个对集体经济组织性质、地位、作用作出明确的规定，从现实看，集体经济组织的主要形式是农村经济合作社、农村农工商公司，它与村委会有区别，村委会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。但实践中，很多农村没有集体经济组织，其集体收入的管理、使用、分配由村委会决定。笔者认为：村集体经济收益分配决定权应由村集体经济组织决定，没有村集体经济组织的由村委会决定。在实体法上分析：依据《土地管理法》第10条及《农村土地承包法》第12条的规定可以看出，该两条法律规定均体现了村委会对依法属于农村集体经济组织的农民集体所有土地享有经营管理的权利，并可由其向村民发包该土地，所以暨此可以说明委会代表全体村民对相关土地享有所有权、使用权和发包权，其也当然就是农村土地承包合同的一方当事人，那么依据《合同法》的规定，作为合同的一方当事人的村委会当然可以作为合同履行纠纷中的原告或被告来参加相应的诉讼活动，村委会具有诉讼主体资格。从程序法上看， 根据《民事诉讼法》第四十九条规定，公民、法人和其他组织是该诉讼领域中的适格主体，很显然如果村委会具有诉讼主体资格，那么其只有是属于“其他组织”的范畴。最高人民法院《关于适用＜中华人民共和国民事诉讼法＞若于问题的意见》第40条规定“民事诉讼法第四十九条规定的其他组织是指合法成立，有一定的组织机构和财产，但又不具备法人资格的组织”，《村委会组织法》第5条是村委会具有“合法成立”和“有一定的组织机构”的条件的法律依据，《土地管理法》及《农村土地承包法》的相关规定是村委会拥有独立财产的法律依据，且其不具备法人资格，所以村委会具有诉讼主体资格。

　 综上所述，本案中，在该村没有集体经济组织的情况下，土地补偿款分配方案决定权由村委会行使是合适的，村委会作为被告也是适格的。

　（二）《物权法》第六十三条第二款规定，集体经济组织、村民委员会作出的决定，侵害集体成员合法权益的，受侵害的集体成员可以请求人民法院予以撤销，而《村委会组织法》第一条规定村民实行自治，由村民群众依法办理自己的事情。从《村委会组织法》规定来看，不能得出司法不能介入农村集体经济所得收益分配纠纷，所以两者的规定并没有不一致之处。退一步讲，即使依照《村委会组织法》的精神，司法不宜介入该纠纷，但《物权法》对村民委员会的规定只有几条且属新规定，而《村委会组织法》是对村民委员会全面、系统的规定，两者对于村委会的规定来比，《物权法》亦属特别法，而《村委会组织法》属一般法，在使用上应优先使用《物权法》，且《物权法》与《村委会组织法》相比属新法，因此在使用上也应优先使用《物权法》。

　（三）最高人民法院研究室对陕西省高级人民法院做出的《关于村民因土地补偿费、安置补偿费问题与村民委员会发生的纠纷，人民法院应否受理的答复》（即法研〔2001〕116号答复）指出：农村村民因土地补偿费、安置补偿费与村民委员会发生纠纷，人民法院的受理问题参照法研〔2001〕51号答复办理。该法研〔2001〕51号答复认为：人民法院应当依法受理农村集体经济所得收益分配纠纷，同时认为村民与村委会之间的该类纠纷属平等主体之间的民事纠纷。而2002年8月19日，最高院立案庭（2002）民立他字第4号规定：农村集体经济组织成员与农村集体经济组织因土地补偿费发生的争议，不属于平等民事主体之间的民事法律关系，不属于人民法院受理民事诉讼的范围。由于司法解释的矛盾，导致在司法实践中，法院处理此类案件存在随意性。笔者认为：1，此类纠纷的产生在于集体经济组织成员对集体的经济收益是否享有所有权，其基础为集体所有权。集体所有权是一种体现集体成员共有利益的私法权利，应是确保集体共有利益的民事权利，首先应由民法调整，那么在此基础上产生的纠纷，亦当然属于民事纠纷。2，因为村民委员会是村民自治组织，村集体经济组织是经济管理的组织，两者均不是一级政府机构，其进行的管理、教育等活动不具有行政性，虽然村民与村民委员会、集体经济组织有纵向的管理与被管理关系，但进行民事活动时，双方的地位、权利义务是平等，不能以其主体不平等而否定其民事主体资格。

　 （四）司法介入农村集体经济所得收益纠纷，并未使村民丧失自治权。村委会依据村民会议讨论结果，决定农村集体经济所得收益如何分配，分配给谁，分配多少，这是村民自治权的体现，只要其内容不与宪法、法律相抵触，程序合法，司法就应当支持。村民的自治权和司法介入并不是水火不容的，他们可以完美的结合。村民依照村委会组织法行使自己应有的自治权，这是由村委会的性质及其我国行政层级系统的特殊性赋予其该权利，但是司法是保障人民民事权益的最后一道防线，一旦村委会的决定违法或违背村民意志，从而导致村民的利益受损时，其成员起诉后，司法可以介入，也应当介入。因此村民诉村委会或农村集体经济组织有关农村集体经济收益分配纠纷，法院应当受理。关于司法对村委会自治事由审查有两种意见，一种意见认为，征地款分配是村民自治的问题，只要其程序合法，则法院就应当支持。另一种意见认为，对分配方案的审查不但要进行程序的合法性审查还要进行内容的合法性审查，理由是村民自治不能违反法律的规定。笔者赞成第二种意见，分配方案是村民行使自治权的体现，但该自治权不是绝对的。根据《村委会组织法》第二十条的规定，法院在审理分配方案时，应以法律、法规为依据，凡是违反法律、法规的强制性规定的，或侵犯村民合法人身、财产权利的，应确认无效。该规定为法院实质性审查村民自治的事情提供了法律保障。从理论上讲，法院是维护人民权利的司法机关，是保障人民民事权益的最后一道防线，如果法院不对村委会自治的事项进行实质性审查的话，就容易形成村委会权力的膨胀，当村委会权力不断膨胀时，滥用权力就成为必然，正义就会越来越远，因为人人都有对自己权力无限扩大的欲望。经过法院实质性审查后，村委会内容、程序合法时，应确认合法，驳回原告诉讼请求；如果村委会或农村集体经济组织内容或程序违法，法院确认违法后，对违法部分应予撤销，并建议村委会或农村集体经济组织依照相关法律法规重新决定。

四、点评

　　近年来，随着我国城市化进程的迅速推进，涉及农村集体组织征地补偿款的案件日益增多，此类案件法律适用难度较大，政策性强，影响面广，本案的深入评析和探讨，对于慎重、妥善处理这一类型的案件有较强的借鉴意义。总体来说，村委会依据村民会议讨论结果，对集体经济收益如何分配、分配多少、分配给谁作出的决定，是村民自治权的体现，只要其内容不与宪法、法律相抵触，程序合法，依法就应予支持，但并不是说司法不能参与，也不意味着司法参与了，村民就丧失自治权，因为司法是保障人民民事权益的最后一道防线。

　 在本案中，村委会依据村民会议讨论，决定土地补偿款分配方案，其内容符合宪法、法律的规定，其程序符合《村委会组织法》第十七条的规定，也未违背村民会议意志，保障了村民的自治权。因此，法院应当以民事案件受理此案，受理后经确认合法后，应驳回原告诉讼请求。