【要点提示】

　 针对同一违法事实，根据国务院《特种设备安全监察条例》，行政机关和法院就原告是特种设备的使用者？还是生产者？认识不一，本文在理论上从正反两方面进行了有益的探索。

【案例索引】

陕西省彬县人民法院（2010）彬行初字第00002号行政判决书

【主要案情】

原告彬县天乙公共交通有限公司。

法定代表人景民拴，该公司经理。

被告彬县质量技术监督局。

法定代表人张永刚，该局副局长。

2010年4月8日被告彬县质量技术监督局做出彬质技监罚字（2010）第018号行政处罚决定书，以原告彬县天乙公共交通有限公司未经许可，擅自从事气瓶充装，特种设备作业人员未取得特种作业人员证书，已违反了《特种设备安全监察条例》第二十二条、第三十八条规定，根据《特种设备安全监察条例》第八十条、第八十六条的规定，决定：1、没收违法充装的气瓶，处三十万元罚款；2、责令改正，限2010年4月12日之前取得特种作业人员证书。

原告彬县天乙公共交通有限公司诉称，原告从事城市公交运输，根据环保要求配置了5辆天然气车营运，并购置了陕D82147危货运输车购买天然气供公交车自用。2010年3月被告以原告无充装许可证为由将陕D82147危货运输车非法扣押，并做出了处罚决定。原告认为被告的行政处罚不但缺乏事实根据，而且严重违反了法定程序，适用法律不当，系滥用职权，损害了原告的合法权益，请求撤销处罚决定，判令被告返还陕D82147危货运输车，赔偿因非法扣押车辆造成的营业损失9万元。

被告彬县质量技术监督局辩称，被告接到群众举报即到高速引线检查。被告执法人员到现场出示证件后经检查发现，陕D82147车是将集装箱改装成移动式压力容器（集装箱内将28支气瓶并联成瓶组，承装液态天然气）充装车，正在给1辆公交车充气，还有1辆公交车在等候加气。现场无任何警示防火标志等安全措施，存在重大安全隐患。因28支气瓶连接并且与车组成一体无法拆装，被告根据《特种设备安全监察条例》第五十一条的规定，只能依法扣押了陕D82147充装车辆，排除了安全隐患。随后经过调查，原告从2009年12月起开始为公交车充装天然气，但未取得充装许可，违反了《特种设备安全监察条例》第二十二条的规定，而且充装人员没有特种设备作业人员证书。被告依据《特种设备安全监察条例》第八十条、第八十六条的规定做出行政处罚决定完全是合法合理的，也没有给原告造成损失。请求驳回原告的起诉。

综上原、被告陈述、举证、质证，本院认定如下案件事实：

2010年3月24日，被告接到群众举报，赴福银高速公路彬县引线段检查。被告执法人员出示执法证件后经现场检查发现，原告从陕西安圣新能源汽车服务有限公司购买了以陕D82147江淮牌厢式汽车为载体、车厢中用北京天海生产的28只气瓶并联成瓶组的充气车，在咸阳购买天然气后对其所有的双燃料公交车进行加气，周围未设置安全警示标志，被告遂对陕D82147厢式汽车予以扣押。4月2日被告向原告送达了行政处罚告知书，4月8日做出彬质技监罚字（2010）第018号行政处罚决定书，决定：1、没收违法充装的气瓶，处三十万元罚款；2、责令改正，限2010年4月12日之前取得特种作业人员证书。

另查明，原告工作人员田建彬、孙福于2010年3月20日取得咸阳市质量技术监督局颁发的特种设备作业员证。

【审判情况】

陕西省彬县人民法院审理认为，原告购买其它公司生产的整体式充气车辆，在未取得气瓶充装许可证的情况下对其公交车辆车用气瓶进行充装，该充装行为没有对购买的天然气进行再次加工、亦非盈利性再出售，应当属于对特种设备的使用行为。按照《特种设备安全监察条例》第三章“特种设备的使用”中第二十五条规定，特种设备应该在投入使用前或者投入使用后30日内向特种设备安全监督管理部门登记，违反此条规定的，按照第八十三条规定由特种设备安全监督管理部门责令限期改正；逾期未改正的，处2000元以上2万元以下罚款；情节严重的，责令停止使用或者停产停业整顿。被告在对原告做出处罚决定第一项时却依据《特种设备安全监察条例》第二章“特种设备的生产”中第二十二条及对应的第八十条规定做出决定，显属适用法律错误。另外被告做出处罚决定时，未深入调查原告操作人员的办证情况，在3月20日已发证的情况下仍然责令原告操作人员限期取得特种作业人员证书，实属认定事实错误，应当重新做出行政处理决定。原告主张返还车辆及赔偿损失，因该案需待被告重新处理，本案不予处理。故根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条、《特种设备安全监察条例》第二十五条、第八十三条的规定，经审判委员会讨论决定，判决如下：

一、撤销被告做出的彬质技监罚字（2010）第018号行政处罚决定书。

二、责令被告在5日内重新做出行政处罚决定。

案件诉讼费50元由被告承担。

【评析】

一、本案事实比较简单，但是在性质上，原告认为其行为合法，被告的行政处罚决定书应予撤销。被告辩称行政处罚决定完全合法合理，也没有给原告造成损失。请求驳回原告的起诉。法院认为被告的行政处罚决定适用法律不当，应予撤销。故本案的争议焦点是：彬县天乙公交公司的行为是“使用”行为？还是“生产”行为？

二、法院没有支持被告观点，理由如下：

从被告处罚决定所认定的事实来看，原告将从咸阳加气站集中采购的天然气“充装”到自有的5辆天然气公交车中，有“充装”行为，即：自己使用过程中的“分装”行为，性质属于使用，原告属于使用者，没有牟利情节。特别要说明的是，《特种设备安全监察条例》第二条规定：“ 本条例所称特种设备是指涉及生命安全、危险性较大的锅炉、压力容器（含气瓶，下同）、压力管道、电梯、起重机械、客运索道、大型游乐设施和场（厂）内专用机动车辆。” 故原告只能是使用者，不可能是生产者。被告应该按照《特种设备安全监察条例》第三章“特种设备的使用”中第二十五条规定，对原告的行为进行审查处理。

被告认为“原告从2009年12月起开始为公交车充装天然气，但未取得充装许可，”该“充装”就是《特种设备安全监察条例》第二章“特种设备的生产”中的第二十二条规定的“充装”。但是原告的业务范围是客运，没有“特种设备的生产”的事实；“特种设备的生产”通常意味着制造、加工、经营、出售牟利，例如咸阳加气站，也是将天然气先“充装”自己的容器中，后“分装”给社会上不特定的车辆使用。与原告相比，两者的性质明显不同。在行政诉讼中，被告负有法定的举证责任，而被告没有这方面的证据可以印证；从《特种设备安全监察条例》来看，“特种设备的生产”比“特种设备的使用”对设施、人员的要求更高、更严，违反后的处罚更重。所以被告的认定经不起推敲。

三、被告的处罚思路自相矛盾：既然将原告按第二章“特种设备的生产”者处罚，却未按第二章的规定，要求其配备“有与充装和管理相适应的管理人员和技术人员；”既然决定“没收违法充装的气瓶，处三十万元罚款”取缔了原告违法作业的唯一工具，不准加气作业，却按第三章“特种设备的使用”中的第三十八条规定“责令改正，限2010年4月12日之前取得特种作业人员证书”让人啼笑皆非。

　　 综上所述，针对原、被告的争议，法院根据本案查明的事实，国务院《特种设备安全监察条例》的规定，辨法析理，从正反两方面进行论述，还原了立法本意，正确的区分了“特种设备的生产”与“特种设备的使用”，有力的促进了行政机关依法行政，及执法水平的提高。