在我国,行政审判相对于民商事审判,其制度建立得比较迟,民商事审判制度自建国就建立了,而行政审判制度却是1989年通过行政诉讼法的颁布才确立的。相比民商事审判制度,行政审判制度的内涵有其特殊性,而且在许多制度的设立上存在较大差异。一个显著的例子就是民商事审判中可以适用的调解与和解制度在行政审判中却是明文禁止的。《民事诉讼法》第51条规定:“双方当事人可以自行和解。” 该法第85条又规定:“人民法院审理民事案件,根据当事人自愿的原则,在事实清楚的基础上,分清是非,进行调解。”据此,我们可以看到《民事诉讼法》建立了“民事诉讼调解”和“民事诉讼和解”两种解决民事争议的法律机制。但是《行政诉讼法》第50条则规定“人民法院审理行政案件,不适用调解”。这一规定被大部分人视为行政诉讼法的基本原则之一,即“行政诉讼不适用调解”。
但是,行政诉讼中当事人之间是否能够就争议进行和解,《行政诉讼法》没有做禁止性规定。但在多年来的行政审判实践中,“协调”、“庭外和解”等工作却不少见,有的法院还专门制定了行政诉讼“协调”工作的指导性意见,也取得了良好的法律效果和社会效果。由此看来,行政诉讼和解制度作为一种解决行政争议的有益途径,随着实践的进一步发展,是会上升到法律层面的。
那么,如何在行政诉讼中有效开展和解工作,笔者认为应该从以下三方面进行着力:
一、理清行政和解的适用原则。并非所有的行政争议都可以适用和解,根据实践来看,以下六点是进行行政和解必须遵循的。一是在审理行政案件中,法院可以适用和解的方法处理案件,但不得以和解方式损害公共利益和他人的合法权益,也不得以和解的方式实施法律、法规禁止的行为。二是当事人无法达成和解的,法院应当终止和解,及时作出裁判。三是和解在案件审理的各个阶段均可进行,可以采取到庭和解或庭外协商等方式。四是当事人可以以书面或口头形式提出和解申请,法院也可以根据案件的具体情况,向当事人提出和解建议,在征得当事人同意后主持和解。五是一审、二审和再审行政案件均可适用和解。六是当事人之间达成的和解协议应当符合下列条件:和解协议系当事人真实意思的表示;当事人对和解事项有处分权,作为被告的行政主体不得超越或者放弃职权;和解协议的内容不得违反法律、法规禁止性的规定,不得损害公共利益和他人的合法权益,且第三人无异议。
二、明确行政和解适用范围。根据行政争议的类型及特点,以下八类行政争议可以适用和解。一是涉及行政自由裁量权行使的;二是涉及行政赔偿或行政补偿纠纷的;三是涉及自然资源所有权、使用权权属的行政裁决、行政确权的行政争议中,当事人就所涉权属达成调解、和解协议的;或者该调解、和解协议的履行需要变更原具体行政行为的;四是因行政合同纠纷,当事人之间达成新的协议或自愿解除原合同的;五是因土地征收、征用或出让、房屋拆迁、资源环境、工伤认定等行政争议或群体性的可能影响公共利益或社会稳定的;六是涉及行政机关不履行法定职责的;七是有关法律、法规对解决该行政争议没有规定或者规定不明确的;八是其他可以调解、和解的情形。
三、严格行政和解协议的审查责任。法院主持行政争议双方达成和解协议后,应该按照行政法规的规定,严格审查双方的和解协议是否合法、合理,有无损害国家、集体及他人的合法利益,有无规避法律强制性规定,有无以合法形式掩盖非法目的的,如存在上述问题则要提出改正要求,让双方重新进行和解,否则应该对和解协议进行司法确认,以撤诉方式进行结案,化解双方的行政争议。
总之,行政诉讼制度在我国的确立对于行政机关来说的确是革“命”性的;对民众来说多了一条权利诉求的“道路”;对于人民法院来说也是一个新使命。《行政诉讼法》虽然禁止法院对行政案件进行调解,但现实情况是行政诉讼真的“需要”调解,否则有的行政案件根本无法下判,即使下判了也解决不了问题。因此当下之急,建议最高人民法院通过司法解释权,制定和发布关于行政诉讼和解制度的司法解释,以满足《行政诉讼法》吸收行政和解制度之前的司法实践的迫切需要。